2. Managementul birocratic

1. Birocrația sub guvern despotic

Căpetenia unui mic trib primitiv, de regulă, concentrează în mâinile sale toată puterea legislativă, administrativă și judiciară. El este, în egală măsură, judecător și executor.

Dar este diferit atunci când despotul reușește să-și extindă teritoriul. Cum el nu poate fi omniprezent, trebuie să delege subordonaților o parte din puterea sa. Aceștia devin, în districtele lor, adjuncții despotului, acționând în numele și sub auspiciile lui. De fapt, ei devin despoți locali și numai cu numele sunt supuși marelui stăpân care i-a desemnat. Ei conduc provinciile lor după propria voință și devin satrapi. Marele rege are puterea de a-i destitui și de a numi alți succesori. Dar acest lucru nu rezolvă situația. Noul guvernator, de asemenea, va deveni în curând un satrap. Ceea ce unii critici afirmă, în mod greșit, cu privire la democrația reprezentativă, și anume că poporul este suveran numai în ziua alegerilor, este literalmente adevărat în ceea ce privește un asemenea sistem despotic: regele este suveran în provincii numai în ziua în care numește un nou guvernator.

În ce constă diferența dintre poziția unui astfel de guvernator provincial de cea a unui manager al unei filiale? Managerul întregului concern îi „înmânează” filiala noului manager și îi dă o singură sarcină: să obțină profit. Acest ordin, care este urmărit continuu prin contabilitate, este suficient să facă din filială o parte supusă concernului și să dea acțiunilor managerului direcția dorită de managerul central. Dar dacă despotul, pentru care decizia sa arbitrară este singurul principiu de guvernare, desemnează un guvernator și îi spune: „Fii adjunctul meu în această provincie!”, el face ca arbitraritatea adjunctului său să fie suverană în acea provincie. El renunță, cel puțin temporar, la puterea sa în beneficiul guvernatorului.

Pentru a evita acest rezultat, regele încearcă să limiteze puterea guvernatorului emițând directive și instrucțiuni. Codurile, decretele și statutele arată guvernatorului și subordonaților săi ce să facă dacă se ivește o problemă sau alta. Libertatea lor de acțiune este, astfel, limitată; acum, prima lor datorie este să se supună reglementărilor. Este adevărat că arbitraritatea lor este acum limitată în măsura în care aceste reglementări trebuie aplicate. Dar, în același timp, întregul caracter al managementului lor se schimbă. Ei nu mai sunt dornici să rezolve fiecare caz în parte folosindu-și toate calitățile lor; ei nu mai sunt nerăbdători să afle cea mai potrivită soluție pentru fiecare problemă. Grija lor cea mai mare este să se supună regulilor și reglementărilor, necontând dacă acestea sunt sau nu drepte sau dacă sunt contrare cu ceea ce se urmărea de fapt. Prima virtute a unui administrator este să respecte codurile și decretele. El devine birocrat.

2. Birocrația în democrație

Același lucru este, în esență, valabil și pentru guvernarea democratică.

Deseori se afirmă că managementul birocratic este incompatibil cu guvernarea democratică și cu instituțiile democratice. Este fals. Democrația implică supremația legii. Dacă lucrurile ar sta altfel, funcționarii ar fi despoți iresponsabili și arbitrari, iar judecătorii ar fi cadii inconsecvenți și capricioși. Cei doi stâlpi ai guvernării democratice sunt: supremația legii și bugetul [1] .

Supremația legii înseamnă că nici un judecător sau funcționar nu are dreptul să se amestece în treburile și afacerile indivizilor, doar dacă o lege validă o cere sau îl împuternicește să acționeze astfel. „Nulla poena sine lege”, adică nici o pedeapsă, dacă nu este cerută de lege. Incapacitatea naziștilor de a înțelege importanța acestui principiu este exact ceea ce îi califică drept antidemocrați. În sistemul totalitar din Germania lui Hitler, judecătorul trebuia să ia o decizie în concordanță cu „das gesunde Volksempfinden”, adică în concordanță cu mentalitățile sănătoase ale oamenilor. Cum judecătorul era cel care trebuia să decidă care erau aceste mentalități sănătoase ale poporului, el era suveran în tribunalul său, ca și căpetenia unui trib primitiv.

Este un lucru ciudat când un ticălos scapă de pedeapsă pentru că legea este defectuoasă. Dar acest lucru este un rău mult mai mic în comparație cu arbitraritatea judiciară. Dacă legiuitorii descoperă că legea este inadecvată, ei pot să înlocuiască această lege nesatisfăcătoare cu alta mai bună. Ei sunt mandatarii suveranului – poporul; datorită acestui fapt, sunt suverani și responsabili față de alegători. Dacă alegătorii dezaprobă metodele folosite de reprezentanții lor, la următoarele alegeri ei vor vota alți oameni care știu mai bine cum să adapteze acțiunile lor la voința majorității.

Același lucru este și cu puterea executivă. Și în acest domeniu există doar alternativa între regula arbitrară a funcționarilor despotici și regula poporului împuternicit de instrumentalitatea legii. Este un eufemism să numim guvern acela în care conducătorii sunt liberi să facă orice cred ei că este cel mai bine pentru bunăstarea poporului, numit stat asistențial, și să-l punem în contrast cu statul în care administrația este legată de lege și cetățenii pot să își susțină drepturile împotriva autorităților care încalcă legea. Acest așa-numit stat asistențial reprezintă, de fapt, tirania conducătorilor. (Trebuie să ne dăm seama că nici măcar un guvern despotic nu poate funcționa fără reguli și directive birocratice, pentru că altfel ar degenera într-un regim haotic cu tirani locali și s-ar dezintegra într-o mulțime de mici regimuri despotice.) Scopul statului constituțional este, de asemenea, să asigure bunăstarea poporului. Trăsătura caracteristică ce îl deosebește de despotism este aceea că nu autoritățile, ci reprezentanții aleși de popor trebuie să decidă ce este mai bine pentru bunăstarea poporului. Numai acest sistem îl face pe popor suveran și îi garantează dreptul la auto-determinare. În cadrul acestui sistem, cetățenii nu sunt suverani numai în ziua alegerilor, ci și între alegeri.

Administrația, într-o comunitate democratică, nu este restricționată numai de lege, ci și de buget. Controlul democratic este controlul prin buget. Reprezentanții poporului au cheile de la trezorerie. Nici un bănuț nu trebuie cheltuit fără acordul Parlamentului. Este ilegal să se folosească fondurile publice pentru orice alte cheltuieli decât cele pentru care au fost alocate de Parlament.

Managementul birocratic înseamnă, în democrație, management în strânsă concordanță cu legea și bugetul. Nu este datoria personalului din administrație și nici a judecătorilor să se întrebe ce trebuie făcut pentru bunăstarea poporului și cum ar trebui cheltuite fondurile publice. Aceasta este sarcina suveranului – poporul – și a reprezentanților lui. Tribunalele, diferitele ramuri ale administrației, armata, marina execută ceea ce legea și bugetul le ordonă. Nu ei, ci suveranul este cel care face politica.

Majoritatea tiranilor, despoților și dictatorilor sunt sincer convinși că regulile lor sunt benefice pentru popor, că modul lor de guvernare este „pentru popor”. Nu este cazul să investigăm dacă aceste afirmații ale domnilor Hitler, Stalin și Franco sunt fondate sau nu. Oricum, sistemele lor nu sunt guvernări nici „ale poporului”, nici „de către popor”. Nu sunt democratice, ci autoritare.

Afirmația că managementul birocratic este un instrument indispensabil pentru un guvern democratic este paradoxală. Mulți vor obiecta. Aceștia sunt obișnuiți să considere guvernul democratic ca cel mai bun sistem guvernamental, și managementul birocratic – ca unul din cele mai rele lucruri. Cum pot aceste două lucruri, unul bun și celălalt rău, să fie împreună?

Mai mult, America este o veche democrație, și discuția despre pericolele birocrației este un fenomen nou în această țară. Abia în anii din urmă oamenii au devenit conștienți de răutatea birocrației și nu consideră birocrația un instrument al guvernului democratic, ci, din contră, cel mai mare inamic al libertății și democrației.

Acestor obiecții trebuie să le răspundem din nou că birocrația, în esența ei, nu este nici bună, nici rea. Este o metodă de management ce poate fi aplicată în diferite sfere ale activității umane. Există un sector, și anume conducerea aparatului de guvernământ, în care metodele birocratice sunt neapărat necesare. Ceea ce mulți oameni consideră, în zilele noastre, un lucru rău nu este birocrația în sine, ci extinderea sferei în care managementul birocratic se aplică. Această extindere este o consecință inevitabilă a restrângerii progresive a libertății cetățenilor și a tendinței din politica socială și economică din zilele noastre de a substitui inițiativa privată cu controlul guvernamental. Oamenii învinovățesc birocrația, dar la ceea ce se gândesc ei cu adevărat sunt încercările de a face statul socialist și totalitar.

Întotdeauna a fost birocrație în America. Administrația vămilor și a serviciului pentru relații externe a fost întotdeauna condusă după principii birocratice. Ceea ce este caracteristic zilelor noastre este extinderea sferei de implicare a guvernului în afacerile și în alte treburi ale cetățenilor. Și aceasta are ca rezultat substituirea managementului profitului cu managementul birocratic.

3. Caracteristicile esențiale ale managementului birocratic

Avocații, filosofii și politicienii privesc supremația legii din alt unghi decât o face această carte. Din punctul lor de vedere, funcția principală a legii este să limiteze puterea autorităților și a tribunalelor de a-i învinovăți pe indivizi și de a le restrânge libertatea. Dacă cineva dă autorităților puterea de a închide sau chiar de a ucide oameni, acesta trebuie să reducă și să limiteze această putere. În caz contrar, funcționarul sau judecătorul s-ar transforma în despoți iresponsabili. Legea determină în ce condiții judecătorul ar trebui să aibă dreptul și datoria să condamne, iar polițistul să tragă cu arma. Legea protejează oamenii împotriva arbitrarității celor aflați la putere.

Punctul de vedere al acestei cărți este puțin diferit. Avem de-a face cu birocrația ca principiu al tehnicii și organizării administrației. Această carte privește regulile și regulamentele nu numai ca măsuri pentru protecția oamenilor și pentru protecția drepturilor și libertăților cetățenești, ci și ca măsuri pentru executarea voinței autorității supreme. Nevoia de a limita libertatea de acțiune a subordonaților se găsește în fiecare organizație. Orice organzație s-ar dezintegra în lipsa unor astfel de restricții. Misiunea noastră este să investigăm caracteristicile specifice ale managementului birocratic, care îl departajează de cel comercial.

Managementul birocratic este managementul obligat să se supună regulilor și regulamentelor detaliate, fixate de autoritățile unui organism superior. Obiectivul birocratului este să îndeplinească ce anume îi ordonă să facă aceste reguli și regulamente. Libertatea lui de a acționa conform propriilor convingeri este serios limitată de aceste reguli.

Business-managementul sau profit-managementul este managementul direcționat de motivul profit. Obiectivul său este de a obține un profit. Cum succesul sau eșecul de a ajunge la acest final poate fi supravegheat de contabilitate nu numai pentru întregul concern de afaceri, dar și pentru fiecare parte a lui, este posibil să fie descentralizat atât managementul, cât și contabilitatea, fără a primejdui unitatea operațiilor și atingerea scopurilor lor. Responsabilitatea poate fi împărțită. Nu este nevoie să se limiteze libertatea de acțiune a subordonaților prin reguli și regulamente, altele decât cele care stau la baza tuturor activităților de afaceri, și anume de a face operațiunea profitabilă.

Obiectivele administrației publice nu pot fi măsurate în termeni monetari și nu pot fi verificate prin metode contabile. Să luăm un sistem polițienesc de mărime națională cum ar fi FBI-ul. Nu există unitate de măsură disponibilă care să stabilească dacă cheltuielile efectuate de una din ramurile locale sau regionale sunt prea mari. Cheltuielile unei secții de poliție nu sunt rambursate de managementul excelent și nu variază direct proporțional cu succesele obținute. Dacă șeful întregului departament ar trebui să lase mână liberă șefilor din birourile subordonate în ceea ce privește cheltuielile, rezultatul ar fi o mare creștere a costurilor, pentru că fiecare ar fi zelos să îmbunătățească pe cât posibil serviciile din ramura sa. Ar deveni imposibil pentru șef să țină cheltuielile în limitele alocate de reprezentanții poporului sau chiar în orice limite. Nu este din cauza conștiinciozității cu care regulile administrative fixează cât de mult poate fi cheltuit de fiecare birou local pentru curățenia clădirilor, pentru repararea mobilei și pentru încălzire și iluminat. Într-un concern de afaceri, asemenea lucruri pot fi lăsate, fără nici o ezitare, la discreția managerului local responsabil. El nu va cheltui mai mult decât necesar pentru că sunt banii lui; dacă risipește banii concernului, el va primejdui profitul ramurii respective și deci, indirect, propriul său interes va avea de suferit. Situația este diferită pentru șeful local al unei agenții guvernamentale. Cheltuirea a cât mai mulți bani poate, de cele mai multe ori, îmbunătăți modul de conducere a afacerilor. Ar trebui să i se impună, prin regulamente, să facă economii.

În administrația publică nu există nici o legătură între venituri și cheltuieli. Serviciile publice doar cheltuiesc bani; neînsemnatul venit obținut din surse speciale (de exemplu, vânzarea publicațiilor Oficiului de Editură al Guvernului) este, mai mult sau mai puțin, accidental. Veniturile din taxele vamale și din impozite nu sunt „produse” de aparatele administrative. Sursa lor este legea, nu activitatea oficiilor vamale sau a colectorilor de impozite. Nu este meritul colectorului venitului intern că rezidenții din districtul său sunt mai bogați și plătesc impozite mai mari decât cei din alte districte. Timpul și efortul cerute de conducerea administrativă a colectării impozitului pe venit nu sunt direct proporționale cu mărimea veniturilor impozitate.

În administrația publică nu există preț pe piață pentru rezultate. Acest lucru face indispensabilă operarea birourilor publice conform unor principii total diferite de cele aplicate pentru obținerea profitului.

Acum suntem în măsură să dăm o definiție managementului birocratic: managementul birocratic este metoda aplicată în conducerea afacerilor administrative al cărei rezultat nu are valoare bănească pe piață. Țineți minte: nu spunem că o conducere de succes a afacerilor publice nu are valoare, ci că nu are preț pe piață, valoarea sa nu poate fi evaluată într-o tranzacție pe piață și, în consecință, nu poate fi exprimată în termeni bănești.

Dacă comparăm condițiile din două țări, să spunem Atlantis și Thule, putem stabili multe cifre statistice importante pentru fiecare dintre ele: mărimea teritoriului și a populației, rata natalității și a mortalității, numărul analfabeților, al crimelor comise și multe alte date demografice. Putem determina suma banilor câștigați de toți cetățenii, valoarea bănească a producției anuale, valoarea bănească a bunurilor importate sau exportate și multe alte date economice. Dar nu putem stabili nici o valoare aritmetică pentru sistemul guvernamental sau administrativ. Aceasta nu înseamnă că negăm importanța sau valoarea unei bune guvernări. Înseamnă doar că nici o unitate nu poate măsura aceste lucruri. Este imposibil ca ele să fie exprimate în cifre.

Poate că cel mai grozav lucru din Atlantis este bunul său sistem de guvernare. Poate că Atlantis își datorează prosperitatea instituțiilor sale constituționale și administrative. Dar nu le putem compara cu cele din Thule în același fel în care comparăm alte lucruri, de exemplu, rata salariilor sau prețurile la lapte.

Managementul birocratic este managementul acelor afaceri ce nu pot fi supuse controlului calculului economic.

4. Baza managementului birocratic

Omul de rând compară operațiunile din birourile administrative cu munca din sistemul de profit, care îi este mai familiar. Atunci descoperă că managementul birocratic este risipitor, ineficient, încet și împodobit cu panglică roșie. El pur și simplu nu înțelege cum oamenii rezonabili îndură un astfel de sistem injust. De ce să nu adopte metodele des încercate din afacerile private?

Oricum, astfel de critici nu sunt pertinente. Ele interpretează greșit trăsăturile specifice administrației publice. Ele nu sunt conștiente de diferențele fundamentale dintre guvern și întreprinderile private ce urmăresc obținerea profitului. Ceea ce ele numesc deficiențe și greșeli ale managementului oficiilor administrative sunt caracteristici definitorii. Un birou administrativ nu este o întreprindere ce urmărește obținerea profitului; el nu poate folosi nici un calcul economic; el trebuie să rezolve probleme care sunt necunoscute managementului afacerilor. Este exclus ca el să-și îmbunătățească managementul prin remodelarea lui în conformitate cu tiparele afacerilor particulare. Este o greșeală să judecăm eficiența unui departament guvernamental comparându-l cu munca dintr-o întreprindere supusă influenței factorilor pieței.

Există, bineînțeles, în administrația publică din orice țară neajunsuri care sar în ochi oricărui observator. Uneori oamenii sunt șocați de mărimea proastei administrări. Dacă cineva încearcă să ajungă la rădăcinile ei, va descoperi că uneori nu este numai rezultatul neglijenței sau lipsei de competență. Uneori se arată a fi rezultatul condițiilor speciale politice sau instituționale sau rezultatul unei încercări de a ajunge la un compromis privind o problemă pentru care nu s-a putut găsi o soluție mai bună. O cercetare amănunțită a tuturor dificultăților implicate poate convinge un cercetător onest că, datorită statutului forțelor politice, nici el nu ar fi putut să rezolve problema într-un mod mai puțin criticabil.

Este în zadar să sprijinim o reformă birocratică prin numirea unor oameni de afaceri ca șefi ai diferitelor departamente. Calitatea de întreprinzător nu ține de personalitatea întreprinzătorului; ține de poziția pe care acesta o ocupă în structura societății de piață. Un fost întreprinzător căruia i se dă în sarcină un birou guvernamental nu mai este un om de afaceri, ci un birocrat. Obiectivul lui nu mai poate fi profitul, ci supunerea la reguli și regulamente. Ca șef al unui birou, el poate avea puterea de a modifica unele mici reguli și anumite proceduri de ordine internă. Dar realizarea activității biroului este determinată de reguli și regulamente care sunt dincolo de puterea sa.

Este o iluzie larg răspândită că eficiența birourilor guvernamentale poate fi îmbunătățită de specialiști în management și de metodele lor de management științific. Oricum, asemenea planuri provin dintr-o proastă concepere a obiectivelor guvernului.

Ca orice fel de aplicație practică, și managementul specializat este condiționat de disponibilitatea unei metode de calcul. O astfel de metodă există în afacerile care au ca scop obținerea profitului. Aici exprimarea profitului și pierderii este vitală. Problema managementului birocratic este exact lipsa unei astfel de metode de calcul.

În domeniul întreprinderilor ce urmăresc obținerea profitului, obiectivul activităților specialistului în management este clar determinat de supremația motivului „profit”. Scopul său este să reducă costurile fără să pericliteze valoarea pe piață a rezultatelor sau să reducă costurile mai mult decât preconizata reducere a valorii pe piață a rezultatelor sau să ridice valoarea pe piață a rezultatelor mai mult decât creșterile necesare ale costurilor. Dar în domeniul guvernamental, rezultatele nu au valoare pe piață. Ele nu pot fi nici cumpărate, nici vândute.

Să considerăm trei exemple.

Un departament al poliției are ca sarcină protejarea unei uzine din domeniul apărării împotriva sabotajului. Sunt desemnate treizeci de gărzi pentru această sarcină. Comisionarul responsabil nu are nevoie de sfatul unui expert pentru a descoperi că poate economisi bani prin reducerea gărzilor la numai douăzeci de oameni. Dar întrebarea este: contrabalansează această economie creșterea riscului? Sunt lucruri serioase în joc: apărarea națională, starea de spirit a forțelor armate și a civililor, repercursiunile în domeniul afacerilor externe, viețile multor muncitori. Toate aceste lucruri valoroase nu pot fi exprimate în termeni bănești. Responsabilitatea de a aloca resursele necesare revine în întregime Congresului și Executivului. Ei nu pot evita acest lucru prin lăsarea deciziei în seama unui sfătuitor iresponsabil.

Una din misiunile Oficiului de Resurse Interne este fixarea finală a impozitelor. Datoria sa este interpretarea și aplicarea legii. Aceasta nu este numai o acțiune birocratică, ci și un fel de funcție juridică. Orice plătitor de impozite care obiectează împotriva modului de interpretare a legii de către comisionar este liber să îl aducă în fața unui Tribunal Federal pentru a-și recupera suma plătită. Cu ce poate fi de folos pentru conducerea unei astfel de afaceri un specialist în productivitate cu studiile sale despre timp și inițiativă? Cronometrul lui va fi nepotrivit în camerele unui birou administrativ. Este evident că – toate celelalte lucruri rămânând constante – un funcționar care lucrează mai repede este un angajat mai de dorit decât altul care este încet, dar problema principală este calitatea acțiunii. Numai funcționarii experimentați pot să aprecieze corect realizările ajutoarelor lor. Munca intelectuală nu poate fi măsurată și evaluată prin procedee mecanice.

În sfârșit, să considerăm un exemplu în care nici probleme de politici „înalte”, și nici corecta aplicare a legii nu sunt implicate. Un birou administrativ este însărcinat să cumpere toate lucrurile necesare pentru conducerea tehnică a muncii de birou. Aceasta este o muncă relativ simplă. Dar, fără îndoială, este o muncă mecanică. Cel mai bun funcționar nu este cel care completează cele mai multe ordine într-o zi. Cea mai bună realizare este să cumpere materialele cele mai potrivite la prețurile cele mai mici.

De aceea, în ceea ce privește managementul guvernamental, nu este corect să afirmăm că studiile de timp, studiile de inițiativă și alte instrumente științifice ale managementului „arată, cu o acuratețe rezonabilă, cât timp și ce efort sunt cerute pentru fiecare metodă valabilă” și că, din această cauză, „pot să arate care dintre procedurile și metodele posibile cer cel mai puțin timp și efort” [2] . Asemenea lucruri sunt nefolositoare pentru că nu pot fi coordonate cu calitatea activității realizate. Doar viteza nu este o măsură pentru munca intelectuală. Nu poți „măsura” un doctor după timpul pe care îl petrece examinând un pacient. Și nu poți „măsura” un judecator după timpul în care rezolvă un caz.

Dacă un om de afaceri realizează un anumit produs pentru a-l exporta, el este nerăbdător să reducă numărul de ore-muncitor necesare pentru fabricarea diferitelor părți ale bunului respectiv. Dar licența pentru transportul în străinătate al acestui bun nu face parte din produsul respectiv. Guvernul, prin eliberarea licenței, nu contribuie cu nimic la producția, marketingul și transportul bunului respectiv. Biroul guvernului nu este un atelier care să producă o parte necesară finalizării produsului. Ceea ce urmărește guvernul prin realizarea dependenței exporturilor de acordarea licențelor este restrângerea comerțului exterior. El vrea să reducă volumul total al exporturilor sau volumul exporturilor realizate de exportatori neagreați sau vândute unor cumpărători neagreați. Emiterea licențelor nu este un obiectiv, ci o metodă tehnică pentru atingerea lui. Din punctul de vedere al guvernului, licențele refuzate sau cele care nici măcar nu au fost cerute sunt mai importante decât cele acordate. De aceea, nu trebuie să fie luat „totalul de ore-muncitor efectuate per licență” ca standard pentru performanțele biroului. Ar fi nepotrivit să se realizeze „operația de acordare a licenței…pe baza unei linii de asamblare” [3] .

Aici sunt alte diferențe. Dacă, în procesul de derulare a producției, o piesă este stricată sau se pierde, rezultatul este o creștere sigură, dar limitată, a costului de producție. Dar dacă o cerere pentru licență se pierde în birou, cetățenii pot suferi pagube importante. Legea poate preveni acest lucru prin posibilitatea de a da în judecată biroul. Dar, în orice caz, obligativitatea politică și morală a guvernului de a lucra într-un mod grijuliu cu aceste cereri rămâne valabilă.

Conducerea afacerilor guvernamentale este la fel de diferită de procesul industrial ca și acuzarea, judecarea și condamnarea unui ucigaș de creșterea porumbului sau de fabricarea de încălțăminte. Eficiența guvernului și eficiența industrială sunt lucruri total diferite. Managementul unei fabrici nu poate fi îmbunătățit prin luarea ca model a unui departament al poliției, și un oficiu de colectare a impozitelor nu poate deveni mai eficient prin adoptarea metodelor dintr-o fabrică de mașini. Lenin greșea în susținerea birourilor guvernamentale ca modele pentru industrie. Iar cei care vor să facă managementul birourilor guvernamentale la fel cu cel al fabricilor greșesc la fel de mult.

Sunt multe lucruri din administrația guvernamentală care trebuie să fie schimbate. Bineînțeles, toate instituțiile umane trebuie ajustate din nou și din nou la schimbarea condițiilor. Dar nici o reformă nu poate transforma un birou public într-o întreprindere privată. Un guvern nu este o întreprindere ce urmărește obținerea profitului. Conducerea afacerilor sale nu poate fi măsurată prin metoda de profit și pierdere. Realizările lui nu pot fi evaluate în termeni bănești. Acest lucru este fundamental pentru tratarea oricărei probleme a birocrației.

5. Managementul birocratic al personalului

Un birocrat se deosebește de un non-birocrat pentru că el lucrează într-un domeniu în care este imposibil să apreciezi rezultatul efortului unui om în termeni monetari. Națiunea cheltuiește bani pentru întreținerea acestor birouri, pentru plata salariilor și pentru cumpărarea tuturor materialelor și echipamentelor necesare. Dar ceea ce primește pentru această cheltuială nu poate fi apreciat în bani, oricât de important și de valoros ar fi acest „output”. Aprecierea lui depinde de libertatea de acțiune a guvernului.

Este adevărat că evaluarea diferitelor bunuri vândute și cumpărate pe piață depinde, în aceeași măsură, de libertatea de alegere, dar este libertatea de alegere a consumatorilor. Dar cum consumatorii sunt oameni diferiți, o comunitate anonimă și neomogenă, judecățile pe care le fac și care se transformă într-un fenomen impersonal – prețul pieței – sunt astfel separate de originea lor arbitrară. Mai mult, ele se referă la bunurile ca atare, și nu la cei care le-au produs. Legătura dintre vânzător și cumpărător, ca și relația șef-angajat în afacerile ce urmăresc obținerea de profit, sunt lucruri de fapt și impersonale. Există o înțelegere din care fiecare parte obține un profit. Ei contribuie reciproc la existența celuilalt. Dar lucrurile sunt diferite în managementul birocratic. Aici legătura dintre șef și subordonat este personală. Subordonatul depinde de judecata șefului asupra personalității, și nu asupra muncii sale. Atâta timp cât funcționarul poate să se bazeze pe șansele sale de a obține o slujbă într-o afacere privată, această dependență nu poate deveni atât de agresivă, încât să îi marcheze întregul caracter. Dar altfel stau lucrurile în condițiile tendinței prezente de birocratizare generală.

Până acum câțiva ani, scena americană nu știa de birocrat ca tip particular de ființă umană. Întotdeauna au fost birouri și au fost conduse, din necesitate, într-un mod birocratic. Dar existau puține clase de oameni care considerau munca în birourile publice ca singura lor chemare profesională. Exista un schimb continuu de personal între slujbele guvernamentale și cele private. Sub tutela conducerii civile, serviciul public a devenit o carieră obișnuită. Numirile erau bazate pe examinări și nu mai depindeau de apartenența politică a candidaților. Mulți au rămas în serviciul public pe viață. Dar ei și-au păstrat libertatea personală pentru că puteau întotdeauna să se gândească la o slujbă în domeniul privat.

Altfel era în Europa continentală. Aici birocrații au format de mult un grup integrat. Numai pentru câțiva oameni eminenți era deschisă oportunitatea de a se întoarce la viața nebirocratică. Cei mai mulți erau legați de birouri pe viață. Ei au dezvoltat un caracter specific îndepărtării lor totale de lumea afacerilor al căror scop era profitul. Orizontul lor intelectual era ierarhia și regulile și regulamentele acesteia. Soarta lor era să depindă în întregime de favorurile superiorilor. Ei erau supuși conducerii nu numai la birou. Este de înțeles că și activitățile lor particulare – și chiar și cele ale soțiilor lor – trebuiau să fie conforme cu o anumită demnitate dată de poziția lor și cu un anumit cod de conduită – nescris – potrivit unui „Staatsbeamter” sau „fonctionnaire”. Era de așteptat ca ei să aprobe punctul de vedere politic al miniștrilor cabinetului care erau în acel moment în funcție. Oricum, libertatea lor de a susține un partid de opoziție era sensibil limitată.

Formarea unei clase largi de asemenea oameni dependenți de guvern a devenit o amenințare serioasă pentru menținerea instituțiilor constituționale. Au fost făcute încercări de a proteja funcționarul împotriva judecății arbitrare a superiorilor săi. Dar singurul rezultat obținut a fost că disciplina a fost relaxată și că scăderea performanței profesionale s-a răspândit tot mai mult.

America este novice în domeniul birocrației. Are mult mai puțină experiență în această chestiune decât clasicele țări ale birocrației: Franța, Germania, Austria, Rusia. În Statele Unite încă domină o înclinație către o supraevaluare a utilității regulamentelor din serviciul civil. Astfel de regulamente cer candidaților o anumită vârstă, absolvirea unor anumite școli și trecerea anumitor examinări. Pentru promovarea pe poziții mai înalte și pentru obținerea unui salariu mai mare sunt cerute alte examinări și un anumit număr de ani petrecut în poziții inferioare. Este evident că toate aceste cereri se referă la lucruri mai mult sau mai puțin superficiale. Nu este necesar să se sublinieze că frecventarea școlilor, examinările și anii petrecuți în poziții inferioare nu califică neapărat un om pentru o poziție mai înaltă. Acest mecanism de selecție uneori împiedică unii oameni foarte competenți să aibă acces la o slujbă și nu previne întotdeauna numirea unui incompetent total. Dar cel mai grav efect este că principala preocupare a funcționarilor este să se supună acestor formalități. Ei uită că slujba lor este să realizeze cât mai bine posibil o datorie desemnată.

Într-un sistem de servicii publice bine pus la punct, promovarea către pozițiile superioare depinde în principal de vechime. Șefii departamentelor sunt, în mare parte, oameni în etate, care știu că după câțiva ani se vor pensiona. Petrecând cea mai mare parte a vieții lor în poziții de subordonare, ei și-au pierdut vigoarea și inițiativa. Ei evită inovațiile și modernizările. Ei analizează fiecare proiect de reformă ca pe o tulburare a liniștii lor. Conservatorismul lor rigid frustrează toate eforturile unui ministru de a adapta serviciul la condițiile în schimbare. Ei îl privesc pe ministru ca pe un profan neexperimentat. În toate țările cu birocrație, lumea spune: Cabinetele vin și pleacă, dar birourile rămân.

Ar fi o greșeală să atribuim frustrarea cauzată de birocrația europeană neajunsurilor intelectuale și morale ale personalului. În toate aceste țări erau multe familii ale căror vlăstare au ales cariera birocratică pentru că erau bine intenționați în a servi națiunea. Idealul unui băiat sărac, dar inteligent, care vroia să obțină o poziție mai bună în viață era să se alăture personalului din administrație. Mulți dintre membrii înzestrați și îngâmfați ai „intelighenției” lucrau la birourile statului. Prestigiul și statutul social ale funcționarilor guvernamentali surclasau de departe pe cele ale oricărei alte clase de populație, cu excepția ofițerilor de armată și a membrilor vechilor și bogatelor familii aristocratice.

Mulți slujbași publici au publicat excelente tratate despre problemele legislației și statisticii administrative. Unii dintre ei erau în timpul liber străluciți scriitori sau muzicieni. Alții au intrat în politică și au devenit eminenți lideri de partide. Bineînțeles, cea mai mare parte a birocraților erau oameni mai degrabă mediocri. Dar este indubitabil că un număr considerabil de oameni capabili se găseau printre angajații guvernului.

Eșecul birocrației europene nu s-a datorat în mod sigur incapacității personalului. A fost un rezultat al inevitabilei slăbiciuni a oricărei afaceri din administrația publică. Lipsa unor standarde, care să dovedească în mod clar succesul sau insuccesul îndeplinirii datoriilor oficiale, creează probleme de nerezolvat. Omoară ambiția, distruge inițiativa și curajul de a face mai mult decât minimul necesar. Face ca birocratul să se uite la instrucțiuni, și nu la succesul material și real.