2. Managementul birocratic

Ludwig von Mises - Birocraţia
cuprins

1. Birocraţia sub guvern despotic

Căpetenia unui mic trib primitiv, de regulă, concentrează în mâinile sale toată puterea legislativă, administrativă şi judiciară. El este, în egală măsură, judecător şi executor.

Dar este diferit atunci când despotul reuşeşte să-şi extindă teritoriul. Cum el nu poate fi omniprezent, trebuie să delege subordonaţilor o parte din puterea sa. Aceştia devin, în districtele lor, adjuncţii despotului, acţionând în numele şi sub auspiciile lui. De fapt, ei devin despoţi locali şi numai cu numele sunt supuşi marelui stăpân care i-a desemnat. Ei conduc provinciile lor după propria voinţă şi devin satrapi. Marele rege are puterea de a-i destitui şi de a numi alţi succesori. Dar acest lucru nu rezolvă situaţia. Noul guvernator, de asemenea, va deveni în curând un satrap. Ceea ce unii critici afirmă, în mod greşit, cu privire la democraţia reprezentativă, şi anume că poporul este suveran numai în ziua alegerilor, este literalmente adevărat în ceea ce priveşte un asemenea sistem despotic: regele este suveran în provincii numai în ziua în care numeşte un nou guvernator.

În ce constă diferenţa dintre poziţia unui astfel de guvernator provincial de cea a unui manager al unei filiale? Managerul întregului concern îi „înmânează” filiala noului manager şi îi dă o singură sarcină: să obţină profit. Acest ordin, care este urmărit continuu prin contabilitate, este suficient să facă din filială o parte supusă concernului şi să dea acţiunilor managerului direcţia dorită de managerul central. Dar dacă despotul, pentru care decizia sa arbitrară este singurul principiu de guvernare, desemnează un guvernator şi îi spune: „Fii adjunctul meu în această provincie!”, el face ca arbitraritatea adjunctului său să fie suverană în acea provincie. El renunţă, cel puţin temporar, la puterea sa în beneficiul guvernatorului.

Pentru a evita acest rezultat, regele încearcă să limiteze puterea guvernatorului emiţând directive şi instrucţiuni. Codurile, decretele şi statutele arată guvernatorului şi subordonaţilor săi ce să facă dacă se iveşte o problemă sau alta. Libertatea lor de acţiune este, astfel, limitată; acum, prima lor datorie este să se supună reglementărilor. Este adevărat că arbitraritatea lor este acum limitată în măsura în care aceste reglementări trebuie aplicate. Dar, în acelaşi timp, întregul caracter al managementului lor se schimbă. Ei nu mai sunt dornici să rezolve fiecare caz în parte folosindu-şi toate calităţile lor; ei nu mai sunt nerăbdători să afle cea mai potrivită soluţie pentru fiecare problemă. Grija lor cea mai mare este să se supună regulilor şi reglementărilor, necontând dacă acestea sunt sau nu drepte sau dacă sunt contrare cu ceea ce se urmărea de fapt. Prima virtute a unui administrator este să respecte codurile şi decretele. El devine birocrat.

2. Birocraţia în democraţie

Acelaşi lucru este, în esenţă, valabil şi pentru guvernarea democratică.

Deseori se afirmă că managementul birocratic este incompatibil cu guvernarea democratică şi cu instituţiile democratice. Este fals. Democraţia implică supremaţia legii. Dacă lucrurile ar sta altfel, funcţionarii ar fi despoţi iresponsabili şi arbitrari, iar judecătorii ar fi cadii inconsecvenţi şi capricioşi. Cei doi stâlpi ai guvernării democratice sunt: supremaţia legii şi bugetul [1] .

Supremaţia legii înseamnă că nici un judecător sau funcţionar nu are dreptul să se amestece în treburile şi afacerile indivizilor, doar dacă o lege validă o cere sau îl împuterniceşte să acţioneze astfel. „Nulla poena sine lege”, adică nici o pedeapsă, dacă nu este cerută de lege. Incapacitatea naziştilor de a înţelege importanţa acestui principiu este exact ceea ce îi califică drept antidemocraţi. În sistemul totalitar din Germania lui Hitler, judecătorul trebuia să ia o decizie în concordanţă cu „das gesunde Volksempfinden”, adică în concordanţă cu mentalităţile sănătoase ale oamenilor. Cum judecătorul era cel care trebuia să decidă care erau aceste mentalităţi sănătoase ale poporului, el era suveran în tribunalul său, ca şi căpetenia unui trib primitiv.

Este un lucru ciudat când un ticălos scapă de pedeapsă pentru că legea este defectuoasă. Dar acest lucru este un rău mult mai mic în comparaţie cu arbitraritatea judiciară. Dacă legiuitorii descoperă că legea este inadecvată, ei pot să înlocuiască această lege nesatisfăcătoare cu alta mai bună. Ei sunt mandatarii suveranului – poporul; datorită acestui fapt, sunt suverani şi responsabili faţă de alegători. Dacă alegătorii dezaprobă metodele folosite de reprezentanţii lor, la următoarele alegeri ei vor vota alţi oameni care ştiu mai bine cum să adapteze acţiunile lor la voinţa majorităţii.

Acelaşi lucru este şi cu puterea executivă. Şi în acest domeniu există doar alternativa între regula arbitrară a funcţionarilor despotici şi regula poporului împuternicit de instrumentalitatea legii. Este un eufemism să numim guvern acela în care conducătorii sunt liberi să facă orice cred ei că este cel mai bine pentru bunăstarea poporului, numit stat asistenţial, şi să-l punem în contrast cu statul în care administraţia este legată de lege şi cetăţenii pot să îşi susţină drepturile împotriva autorităţilor care încalcă legea. Acest aşa-numit stat asistenţial reprezintă, de fapt, tirania conducătorilor. (Trebuie să ne dăm seama că nici măcar un guvern despotic nu poate funcţiona fără reguli şi directive birocratice, pentru că altfel ar degenera într-un regim haotic cu tirani locali şi s-ar dezintegra într-o mulţime de mici regimuri despotice.) Scopul statului constituţional este, de asemenea, să asigure bunăstarea poporului. Trăsătura caracteristică ce îl deosebeşte de despotism este aceea că nu autorităţile, ci reprezentanţii aleşi de popor trebuie să decidă ce este mai bine pentru bunăstarea poporului. Numai acest sistem îl face pe popor suveran şi îi garantează dreptul la auto-determinare. În cadrul acestui sistem, cetăţenii nu sunt suverani numai în ziua alegerilor, ci şi între alegeri.

Administraţia, într-o comunitate democratică, nu este restricţionată numai de lege, ci şi de buget. Controlul democratic este controlul prin buget. Reprezentanţii poporului au cheile de la trezorerie. Nici un bănuţ nu trebuie cheltuit fără acordul Parlamentului. Este ilegal să se folosească fondurile publice pentru orice alte cheltuieli decât cele pentru care au fost alocate de Parlament.

Managementul birocratic înseamnă, în democraţie, management în strânsă concordanţă cu legea şi bugetul. Nu este datoria personalului din administraţie şi nici a judecătorilor să se întrebe ce trebuie făcut pentru bunăstarea poporului şi cum ar trebui cheltuite fondurile publice. Aceasta este sarcina suveranului – poporul – şi a reprezentanţilor lui. Tribunalele, diferitele ramuri ale administraţiei, armata, marina execută ceea ce legea şi bugetul le ordonă. Nu ei, ci suveranul este cel care face politica.

Majoritatea tiranilor, despoţilor şi dictatorilor sunt sincer convinşi că regulile lor sunt benefice pentru popor, că modul lor de guvernare este „pentru popor”. Nu este cazul să investigăm dacă aceste afirmaţii ale domnilor Hitler, Stalin şi Franco sunt fondate sau nu. Oricum, sistemele lor nu sunt guvernări nici „ale poporului”, nici „de către popor”. Nu sunt democratice, ci autoritare.

Afirmaţia că managementul birocratic este un instrument indispensabil pentru un guvern democratic este paradoxală. Mulţi vor obiecta. Aceştia sunt obişnuiţi să considere guvernul democratic ca cel mai bun sistem guvernamental, şi managementul birocratic – ca unul din cele mai rele lucruri. Cum pot aceste două lucruri, unul bun şi celălalt rău, să fie împreună?

Mai mult, America este o veche democraţie, şi discuţia despre pericolele birocraţiei este un fenomen nou în această ţară. Abia în anii din urmă oamenii au devenit conştienţi de răutatea birocraţiei şi nu consideră birocraţia un instrument al guvernului democratic, ci, din contră, cel mai mare inamic al libertăţii şi democraţiei.

Acestor obiecţii trebuie să le răspundem din nou că birocraţia, în esenţa ei, nu este nici bună, nici rea. Este o metodă de management ce poate fi aplicată în diferite sfere ale activităţii umane. Există un sector, şi anume conducerea aparatului de guvernământ, în care metodele birocratice sunt neapărat necesare. Ceea ce mulţi oameni consideră, în zilele noastre, un lucru rău nu este birocraţia în sine, ci extinderea sferei în care managementul birocratic se aplică. Această extindere este o consecinţă inevitabilă a restrângerii progresive a libertăţii cetăţenilor şi a tendinţei din politica socială şi economică din zilele noastre de a substitui iniţiativa privată cu controlul guvernamental. Oamenii învinovăţesc birocraţia, dar la ceea ce se gândesc ei cu adevărat sunt încercările de a face statul socialist şi totalitar.

Întotdeauna a fost birocraţie în America. Administraţia vămilor şi a serviciului pentru relaţii externe a fost întotdeauna condusă după principii birocratice. Ceea ce este caracteristic zilelor noastre este extinderea sferei de implicare a guvernului în afacerile şi în alte treburi ale cetăţenilor. Şi aceasta are ca rezultat substituirea managementului profitului cu managementul birocratic.

3. Caracteristicile esenţiale ale managementului birocratic

Avocaţii, filosofii şi politicienii privesc supremaţia legii din alt unghi decât o face această carte. Din punctul lor de vedere, funcţia principală a legii este să limiteze puterea autorităţilor şi a tribunalelor de a-i învinovăţi pe indivizi şi de a le restrânge libertatea. Dacă cineva dă autorităţilor puterea de a închide sau chiar de a ucide oameni, acesta trebuie să reducă şi să limiteze această putere. În caz contrar, funcţionarul sau judecătorul s-ar transforma în despoţi iresponsabili. Legea determină în ce condiţii judecătorul ar trebui să aibă dreptul şi datoria să condamne, iar poliţistul să tragă cu arma. Legea protejează oamenii împotriva arbitrarităţii celor aflaţi la putere.

Punctul de vedere al acestei cărţi este puţin diferit. Avem de-a face cu birocraţia ca principiu al tehnicii şi organizării administraţiei. Această carte priveşte regulile şi regulamentele nu numai ca măsuri pentru protecţia oamenilor şi pentru protecţia drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, ci şi ca măsuri pentru executarea voinţei autorităţii supreme. Nevoia de a limita libertatea de acţiune a subordonaţilor se găseşte în fiecare organizaţie. Orice organzaţie s-ar dezintegra în lipsa unor astfel de restricţii. Misiunea noastră este să investigăm caracteristicile specifice ale managementului birocratic, care îl departajează de cel comercial.

Managementul birocratic este managementul obligat să se supună regulilor şi regulamentelor detaliate, fixate de autorităţile unui organism superior. Obiectivul birocratului este să îndeplinească ce anume îi ordonă să facă aceste reguli şi regulamente. Libertatea lui de a acţiona conform propriilor convingeri este serios limitată de aceste reguli.

Business-managementul sau profit-managementul este managementul direcţionat de motivul profit. Obiectivul său este de a obţine un profit. Cum succesul sau eşecul de a ajunge la acest final poate fi supravegheat de contabilitate nu numai pentru întregul concern de afaceri, dar şi pentru fiecare parte a lui, este posibil să fie descentralizat atât managementul, cât şi contabilitatea, fără a primejdui unitatea operaţiilor şi atingerea scopurilor lor. Responsabilitatea poate fi împărţită. Nu este nevoie să se limiteze libertatea de acţiune a subordonaţilor prin reguli şi regulamente, altele decât cele care stau la baza tuturor activităţilor de afaceri, şi anume de a face operaţiunea profitabilă.

Obiectivele administraţiei publice nu pot fi măsurate în termeni monetari şi nu pot fi verificate prin metode contabile. Să luăm un sistem poliţienesc de mărime naţională cum ar fi FBI-ul. Nu există unitate de măsură disponibilă care să stabilească dacă cheltuielile efectuate de una din ramurile locale sau regionale sunt prea mari. Cheltuielile unei secţii de poliţie nu sunt rambursate de managementul excelent şi nu variază direct proporţional cu succesele obţinute. Dacă şeful întregului departament ar trebui să lase mână liberă şefilor din birourile subordonate în ceea ce priveşte cheltuielile, rezultatul ar fi o mare creştere a costurilor, pentru că fiecare ar fi zelos să îmbunătăţească pe cât posibil serviciile din ramura sa. Ar deveni imposibil pentru şef să ţină cheltuielile în limitele alocate de reprezentanţii poporului sau chiar în orice limite. Nu este din cauza conştiinciozităţii cu care regulile administrative fixează cât de mult poate fi cheltuit de fiecare birou local pentru curăţenia clădirilor, pentru repararea mobilei şi pentru încălzire şi iluminat. Într-un concern de afaceri, asemenea lucruri pot fi lăsate, fără nici o ezitare, la discreţia managerului local responsabil. El nu va cheltui mai mult decât necesar pentru că sunt banii lui; dacă risipeşte banii concernului, el va primejdui profitul ramurii respective şi deci, indirect, propriul său interes va avea de suferit. Situaţia este diferită pentru şeful local al unei agenţii guvernamentale. Cheltuirea a cât mai mulţi bani poate, de cele mai multe ori, îmbunătăţi modul de conducere a afacerilor. Ar trebui să i se impună, prin regulamente, să facă economii.

În administraţia publică nu există nici o legătură între venituri şi cheltuieli. Serviciile publice doar cheltuiesc bani; neînsemnatul venit obţinut din surse speciale (de exemplu, vânzarea publicaţiilor Oficiului de Editură al Guvernului) este, mai mult sau mai puţin, accidental. Veniturile din taxele vamale şi din impozite nu sunt „produse” de aparatele administrative. Sursa lor este legea, nu activitatea oficiilor vamale sau a colectorilor de impozite. Nu este meritul colectorului venitului intern că rezidenţii din districtul său sunt mai bogaţi şi plătesc impozite mai mari decât cei din alte districte. Timpul şi efortul cerute de conducerea administrativă a colectării impozitului pe venit nu sunt direct proporţionale cu mărimea veniturilor impozitate.

În administraţia publică nu există preţ pe piaţă pentru rezultate. Acest lucru face indispensabilă operarea birourilor publice conform unor principii total diferite de cele aplicate pentru obţinerea profitului.

Acum suntem în măsură să dăm o definiţie managementului birocratic: managementul birocratic este metoda aplicată în conducerea afacerilor administrative al cărei rezultat nu are valoare bănească pe piaţă. Ţineţi minte: nu spunem că o conducere de succes a afacerilor publice nu are valoare, ci că nu are preţ pe piaţă, valoarea sa nu poate fi evaluată într-o tranzacţie pe piaţă şi, în consecinţă, nu poate fi exprimată în termeni băneşti.

Dacă comparăm condiţiile din două ţări, să spunem Atlantis şi Thule, putem stabili multe cifre statistice importante pentru fiecare dintre ele: mărimea teritoriului şi a populaţiei, rata natalităţii şi a mortalităţii, numărul analfabeţilor, al crimelor comise şi multe alte date demografice. Putem determina suma banilor câştigaţi de toţi cetăţenii, valoarea bănească a producţiei anuale, valoarea bănească a bunurilor importate sau exportate şi multe alte date economice. Dar nu putem stabili nici o valoare aritmetică pentru sistemul guvernamental sau administrativ. Aceasta nu înseamnă că negăm importanţa sau valoarea unei bune guvernări. Înseamnă doar că nici o unitate nu poate măsura aceste lucruri. Este imposibil ca ele să fie exprimate în cifre.

Poate că cel mai grozav lucru din Atlantis este bunul său sistem de guvernare. Poate că Atlantis îşi datorează prosperitatea instituţiilor sale constituţionale şi administrative. Dar nu le putem compara cu cele din Thule în acelaşi fel în care comparăm alte lucruri, de exemplu, rata salariilor sau preţurile la lapte.

Managementul birocratic este managementul acelor afaceri ce nu pot fi supuse controlului calculului economic.

4. Baza managementului birocratic

Omul de rând compară operaţiunile din birourile administrative cu munca din sistemul de profit, care îi este mai familiar. Atunci descoperă că managementul birocratic este risipitor, ineficient, încet şi împodobit cu panglică roşie. El pur şi simplu nu înţelege cum oamenii rezonabili îndură un astfel de sistem injust. De ce să nu adopte metodele des încercate din afacerile private?

Oricum, astfel de critici nu sunt pertinente. Ele interpretează greşit trăsăturile specifice administraţiei publice. Ele nu sunt conştiente de diferenţele fundamentale dintre guvern şi întreprinderile private ce urmăresc obţinerea profitului. Ceea ce ele numesc deficienţe şi greşeli ale managementului oficiilor administrative sunt caracteristici definitorii. Un birou administrativ nu este o întreprindere ce urmăreşte obţinerea profitului; el nu poate folosi nici un calcul economic; el trebuie să rezolve probleme care sunt necunoscute managementului afacerilor. Este exclus ca el să-şi îmbunătăţească managementul prin remodelarea lui în conformitate cu tiparele afacerilor particulare. Este o greşeală să judecăm eficienţa unui departament guvernamental comparându-l cu munca dintr-o întreprindere supusă influenţei factorilor pieţei.

Există, bineînţeles, în administraţia publică din orice ţară neajunsuri care sar în ochi oricărui observator. Uneori oamenii sunt şocaţi de mărimea proastei administrări. Dacă cineva încearcă să ajungă la rădăcinile ei, va descoperi că uneori nu este numai rezultatul neglijenţei sau lipsei de competenţă. Uneori se arată a fi rezultatul condiţiilor speciale politice sau instituţionale sau rezultatul unei încercări de a ajunge la un compromis privind o problemă pentru care nu s-a putut găsi o soluţie mai bună. O cercetare amănunţită a tuturor dificultăţilor implicate poate convinge un cercetător onest că, datorită statutului forţelor politice, nici el nu ar fi putut să rezolve problema într-un mod mai puţin criticabil.

Este în zadar să sprijinim o reformă birocratică prin numirea unor oameni de afaceri ca şefi ai diferitelor departamente. Calitatea de întreprinzător nu ţine de personalitatea întreprinzătorului; ţine de poziţia pe care acesta o ocupă în structura societăţii de piaţă. Un fost întreprinzător căruia i se dă în sarcină un birou guvernamental nu mai este un om de afaceri, ci un birocrat. Obiectivul lui nu mai poate fi profitul, ci supunerea la reguli şi regulamente. Ca şef al unui birou, el poate avea puterea de a modifica unele mici reguli şi anumite proceduri de ordine internă. Dar realizarea activităţii biroului este determinată de reguli şi regulamente care sunt dincolo de puterea sa.

Este o iluzie larg răspândită că eficienţa birourilor guvernamentale poate fi îmbunătăţită de specialişti în management şi de metodele lor de management ştiinţific. Oricum, asemenea planuri provin dintr-o proastă concepere a obiectivelor guvernului.

Ca orice fel de aplicaţie practică, şi managementul specializat este condiţionat de disponibilitatea unei metode de calcul. O astfel de metodă există în afacerile care au ca scop obţinerea profitului. Aici exprimarea profitului şi pierderii este vitală. Problema managementului birocratic este exact lipsa unei astfel de metode de calcul.

În domeniul întreprinderilor ce urmăresc obţinerea profitului, obiectivul activităţilor specialistului în management este clar determinat de supremaţia motivului „profit”. Scopul său este să reducă costurile fără să pericliteze valoarea pe piaţă a rezultatelor sau să reducă costurile mai mult decât preconizata reducere a valorii pe piaţă a rezultatelor sau să ridice valoarea pe piaţă a rezultatelor mai mult decât creşterile necesare ale costurilor. Dar în domeniul guvernamental, rezultatele nu au valoare pe piaţă. Ele nu pot fi nici cumpărate, nici vândute.

Să considerăm trei exemple.

Un departament al poliţiei are ca sarcină protejarea unei uzine din domeniul apărării împotriva sabotajului. Sunt desemnate treizeci de gărzi pentru această sarcină. Comisionarul responsabil nu are nevoie de sfatul unui expert pentru a descoperi că poate economisi bani prin reducerea gărzilor la numai douăzeci de oameni. Dar întrebarea este: contrabalansează această economie creşterea riscului? Sunt lucruri serioase în joc: apărarea naţională, starea de spirit a forţelor armate şi a civililor, repercursiunile în domeniul afacerilor externe, vieţile multor muncitori. Toate aceste lucruri valoroase nu pot fi exprimate în termeni băneşti. Responsabilitatea de a aloca resursele necesare revine în întregime Congresului şi Executivului. Ei nu pot evita acest lucru prin lăsarea deciziei în seama unui sfătuitor iresponsabil.

Una din misiunile Oficiului de Resurse Interne este fixarea finală a impozitelor. Datoria sa este interpretarea şi aplicarea legii. Aceasta nu este numai o acţiune birocratică, ci şi un fel de funcţie juridică. Orice plătitor de impozite care obiectează împotriva modului de interpretare a legii de către comisionar este liber să îl aducă în faţa unui Tribunal Federal pentru a-şi recupera suma plătită. Cu ce poate fi de folos pentru conducerea unei astfel de afaceri un specialist în productivitate cu studiile sale despre timp şi iniţiativă? Cronometrul lui va fi nepotrivit în camerele unui birou administrativ. Este evident că – toate celelalte lucruri rămânând constante – un funcţionar care lucrează mai repede este un angajat mai de dorit decât altul care este încet, dar problema principală este calitatea acţiunii. Numai funcţionarii experimentaţi pot să aprecieze corect realizările ajutoarelor lor. Munca intelectuală nu poate fi măsurată şi evaluată prin procedee mecanice.

În sfârşit, să considerăm un exemplu în care nici probleme de politici „înalte”, şi nici corecta aplicare a legii nu sunt implicate. Un birou administrativ este însărcinat să cumpere toate lucrurile necesare pentru conducerea tehnică a muncii de birou. Aceasta este o muncă relativ simplă. Dar, fără îndoială, este o muncă mecanică. Cel mai bun funcţionar nu este cel care completează cele mai multe ordine într-o zi. Cea mai bună realizare este să cumpere materialele cele mai potrivite la preţurile cele mai mici.

De aceea, în ceea ce priveşte managementul guvernamental, nu este corect să afirmăm că studiile de timp, studiile de iniţiativă şi alte instrumente ştiinţifice ale managementului „arată, cu o acurateţe rezonabilă, cât timp şi ce efort sunt cerute pentru fiecare metodă valabilă” şi că, din această cauză, „pot să arate care dintre procedurile şi metodele posibile cer cel mai puţin timp şi efort” [2] . Asemenea lucruri sunt nefolositoare pentru că nu pot fi coordonate cu calitatea activităţii realizate. Doar viteza nu este o măsură pentru munca intelectuală. Nu poţi „măsura” un doctor după timpul pe care îl petrece examinând un pacient. Şi nu poţi „măsura” un judecator după timpul în care rezolvă un caz.

Dacă un om de afaceri realizează un anumit produs pentru a-l exporta, el este nerăbdător să reducă numărul de ore-muncitor necesare pentru fabricarea diferitelor părţi ale bunului respectiv. Dar licenţa pentru transportul în străinătate al acestui bun nu face parte din produsul respectiv. Guvernul, prin eliberarea licenţei, nu contribuie cu nimic la producţia, marketingul şi transportul bunului respectiv. Biroul guvernului nu este un atelier care să producă o parte necesară finalizării produsului. Ceea ce urmăreşte guvernul prin realizarea dependenţei exporturilor de acordarea licenţelor este restrângerea comerţului exterior. El vrea să reducă volumul total al exporturilor sau volumul exporturilor realizate de exportatori neagreaţi sau vândute unor cumpărători neagreaţi. Emiterea licenţelor nu este un obiectiv, ci o metodă tehnică pentru atingerea lui. Din punctul de vedere al guvernului, licenţele refuzate sau cele care nici măcar nu au fost cerute sunt mai importante decât cele acordate. De aceea, nu trebuie să fie luat „totalul de ore-muncitor efectuate per licenţă” ca standard pentru performanţele biroului. Ar fi nepotrivit să se realizeze „operaţia de acordare a licenţei…pe baza unei linii de asamblare” [3] .

Aici sunt alte diferenţe. Dacă, în procesul de derulare a producţiei, o piesă este stricată sau se pierde, rezultatul este o creştere sigură, dar limitată, a costului de producţie. Dar dacă o cerere pentru licenţă se pierde în birou, cetăţenii pot suferi pagube importante. Legea poate preveni acest lucru prin posibilitatea de a da în judecată biroul. Dar, în orice caz, obligativitatea politică şi morală a guvernului de a lucra într-un mod grijuliu cu aceste cereri rămâne valabilă.

Conducerea afacerilor guvernamentale este la fel de diferită de procesul industrial ca şi acuzarea, judecarea şi condamnarea unui ucigaş de creşterea porumbului sau de fabricarea de încălţăminte. Eficienţa guvernului şi eficienţa industrială sunt lucruri total diferite. Managementul unei fabrici nu poate fi îmbunătăţit prin luarea ca model a unui departament al poliţiei, şi un oficiu de colectare a impozitelor nu poate deveni mai eficient prin adoptarea metodelor dintr-o fabrică de maşini. Lenin greşea în susţinerea birourilor guvernamentale ca modele pentru industrie. Iar cei care vor să facă managementul birourilor guvernamentale la fel cu cel al fabricilor greşesc la fel de mult.

Sunt multe lucruri din administraţia guvernamentală care trebuie să fie schimbate. Bineînţeles, toate instituţiile umane trebuie ajustate din nou şi din nou la schimbarea condiţiilor. Dar nici o reformă nu poate transforma un birou public într-o întreprindere privată. Un guvern nu este o întreprindere ce urmăreşte obţinerea profitului. Conducerea afacerilor sale nu poate fi măsurată prin metoda de profit şi pierdere. Realizările lui nu pot fi evaluate în termeni băneşti. Acest lucru este fundamental pentru tratarea oricărei probleme a birocraţiei.

5. Managementul birocratic al personalului

Un birocrat se deosebeşte de un non-birocrat pentru că el lucrează într-un domeniu în care este imposibil să apreciezi rezultatul efortului unui om în termeni monetari. Naţiunea cheltuieşte bani pentru întreţinerea acestor birouri, pentru plata salariilor şi pentru cumpărarea tuturor materialelor şi echipamentelor necesare. Dar ceea ce primeşte pentru această cheltuială nu poate fi apreciat în bani, oricât de important şi de valoros ar fi acest „output”. Aprecierea lui depinde de libertatea de acţiune a guvernului.

Este adevărat că evaluarea diferitelor bunuri vândute şi cumpărate pe piaţă depinde, în aceeaşi măsură, de libertatea de alegere, dar este libertatea de alegere a consumatorilor. Dar cum consumatorii sunt oameni diferiţi, o comunitate anonimă şi neomogenă, judecăţile pe care le fac şi care se transformă într-un fenomen impersonal - preţul pieţei – sunt astfel separate de originea lor arbitrară. Mai mult, ele se referă la bunurile ca atare, şi nu la cei care le-au produs. Legătura dintre vânzător şi cumpărător, ca şi relaţia şef-angajat în afacerile ce urmăresc obţinerea de profit, sunt lucruri de fapt şi impersonale. Există o înţelegere din care fiecare parte obţine un profit. Ei contribuie reciproc la existenţa celuilalt. Dar lucrurile sunt diferite în managementul birocratic. Aici legătura dintre şef şi subordonat este personală. Subordonatul depinde de judecata şefului asupra personalităţii, şi nu asupra muncii sale. Atâta timp cât funcţionarul poate să se bazeze pe şansele sale de a obţine o slujbă într-o afacere privată, această dependenţă nu poate deveni atât de agresivă, încât să îi marcheze întregul caracter. Dar altfel stau lucrurile în condiţiile tendinţei prezente de birocratizare generală.

Până acum câţiva ani, scena americană nu ştia de birocrat ca tip particular de fiinţă umană. Întotdeauna au fost birouri şi au fost conduse, din necesitate, într-un mod birocratic. Dar existau puţine clase de oameni care considerau munca în birourile publice ca singura lor chemare profesională. Exista un schimb continuu de personal între slujbele guvernamentale şi cele private. Sub tutela conducerii civile, serviciul public a devenit o carieră obişnuită. Numirile erau bazate pe examinări şi nu mai depindeau de apartenenţa politică a candidaţilor. Mulţi au rămas în serviciul public pe viaţă. Dar ei şi-au păstrat libertatea personală pentru că puteau întotdeauna să se gândească la o slujbă în domeniul privat.

Altfel era în Europa continentală. Aici birocraţii au format de mult un grup integrat. Numai pentru câţiva oameni eminenţi era deschisă oportunitatea de a se întoarce la viaţa nebirocratică. Cei mai mulţi erau legaţi de birouri pe viaţă. Ei au dezvoltat un caracter specific îndepărtării lor totale de lumea afacerilor al căror scop era profitul. Orizontul lor intelectual era ierarhia şi regulile şi regulamentele acesteia. Soarta lor era să depindă în întregime de favorurile superiorilor. Ei erau supuşi conducerii nu numai la birou. Este de înţeles că şi activităţile lor particulare - şi chiar şi cele ale soţiilor lor – trebuiau să fie conforme cu o anumită demnitate dată de poziţia lor şi cu un anumit cod de conduită – nescris – potrivit unui „Staatsbeamter” sau „fonctionnaire”. Era de aşteptat ca ei să aprobe punctul de vedere politic al miniştrilor cabinetului care erau în acel moment în funcţie. Oricum, libertatea lor de a susţine un partid de opoziţie era sensibil limitată.

Formarea unei clase largi de asemenea oameni dependenţi de guvern a devenit o ameninţare serioasă pentru menţinerea instituţiilor constituţionale. Au fost făcute încercări de a proteja funcţionarul împotriva judecăţii arbitrare a superiorilor săi. Dar singurul rezultat obţinut a fost că disciplina a fost relaxată şi că scăderea performanţei profesionale s-a răspândit tot mai mult.

America este novice în domeniul birocraţiei. Are mult mai puţină experienţă în această chestiune decât clasicele ţări ale birocraţiei: Franţa, Germania, Austria, Rusia. În Statele Unite încă domină o înclinaţie către o supraevaluare a utilităţii regulamentelor din serviciul civil. Astfel de regulamente cer candidaţilor o anumită vârstă, absolvirea unor anumite şcoli şi trecerea anumitor examinări. Pentru promovarea pe poziţii mai înalte şi pentru obţinerea unui salariu mai mare sunt cerute alte examinări şi un anumit număr de ani petrecut în poziţii inferioare. Este evident că toate aceste cereri se referă la lucruri mai mult sau mai puţin superficiale. Nu este necesar să se sublinieze că frecventarea şcolilor, examinările şi anii petrecuţi în poziţii inferioare nu califică neapărat un om pentru o poziţie mai înaltă. Acest mecanism de selecţie uneori împiedică unii oameni foarte competenţi să aibă acces la o slujbă şi nu previne întotdeauna numirea unui incompetent total. Dar cel mai grav efect este că principala preocupare a funcţionarilor este să se supună acestor formalităţi. Ei uită că slujba lor este să realizeze cât mai bine posibil o datorie desemnată.

Într-un sistem de servicii publice bine pus la punct, promovarea către poziţiile superioare depinde în principal de vechime. Şefii departamentelor sunt, în mare parte, oameni în etate, care ştiu că după câţiva ani se vor pensiona. Petrecând cea mai mare parte a vieţii lor în poziţii de subordonare, ei şi-au pierdut vigoarea şi iniţiativa. Ei evită inovaţiile şi modernizările. Ei analizează fiecare proiect de reformă ca pe o tulburare a liniştii lor. Conservatorismul lor rigid frustrează toate eforturile unui ministru de a adapta serviciul la condiţiile în schimbare. Ei îl privesc pe ministru ca pe un profan neexperimentat. În toate ţările cu birocraţie, lumea spune: Cabinetele vin şi pleacă, dar birourile rămân.

Ar fi o greşeală să atribuim frustrarea cauzată de birocraţia europeană neajunsurilor intelectuale şi morale ale personalului. În toate aceste ţări erau multe familii ale căror vlăstare au ales cariera birocratică pentru că erau bine intenţionaţi în a servi naţiunea. Idealul unui băiat sărac, dar inteligent, care vroia să obţină o poziţie mai bună în viaţă era să se alăture personalului din administraţie. Mulţi dintre membrii înzestraţi şi îngâmfaţi ai „intelighenţiei” lucrau la birourile statului. Prestigiul şi statutul social ale funcţionarilor guvernamentali surclasau de departe pe cele ale oricărei alte clase de populaţie, cu excepţia ofiţerilor de armată şi a membrilor vechilor şi bogatelor familii aristocratice.

Mulţi slujbaşi publici au publicat excelente tratate despre problemele legislaţiei şi statisticii administrative. Unii dintre ei erau în timpul liber străluciţi scriitori sau muzicieni. Alţii au intrat în politică şi au devenit eminenţi lideri de partide. Bineînţeles, cea mai mare parte a birocraţilor erau oameni mai degrabă mediocri. Dar este indubitabil că un număr considerabil de oameni capabili se găseau printre angajaţii guvernului.

Eşecul birocraţiei europene nu s-a datorat în mod sigur incapacităţii personalului. A fost un rezultat al inevitabilei slăbiciuni a oricărei afaceri din administraţia publică. Lipsa unor standarde, care să dovedească în mod clar succesul sau insuccesul îndeplinirii datoriilor oficiale, creează probleme de nerezolvat. Omoară ambiţia, distruge iniţiativa şi curajul de a face mai mult decât minimul necesar. Face ca birocratul să se uite la instrucţiuni, şi nu la succesul material şi real.



[1] Aceasta nu este o definiţie a guvernării democratice, ci o descriere a tehnicii administrative dintr-o guvernare democratică. Definiţia guvernării democratice este: un sistem de guvernământ sub care toţi cei conduşi se află în poziţia de a determina, direct prin plebiscit sau indirect prin alegeri, exercitarea puterii legislative şi executive şi selectarea miniştrilor.

[2] J.M.Juran, Bureaucracy, a Challenge to Better Management (New York, 1944), pag. 75.

[3] J.M.Juran, opere citate, pag. 34, 76.

cuprins
© Institutul Ludwig von Mises - România